Perspektive 2020 – Wir müssen über das Wahlrecht reden
Im „Superwahljahr“ 2017 sind alle Augen auf den Wahlkampf gerichtet, auf die Parteien, die Kandidaten, die Programme. Dabei gerät ein Thema weiter in den Hintergrund, welches zugegeben nicht besonders mitreißend, aber für den demokratischen Prozess umso wichtiger ist. Martin Schulz betonte im Januar bei seiner Vorstellung als Kanzlerkandidat, ein Wahlkampf könne im besten Fall zu einer „Sternstunde der Demokratie“ werden. Unbeeindruckt davon, wie der Wahlkampf nun tatsächlich verläuft, entscheidend dafür, wie es in den Monaten und Jahren danach weitergeht, ist die Ausgestaltung des Wahlrechts, was die Vereinigten Staaten unlängst eindrucksvoll bewiesen haben. Das dortige Wahlmänner-basierte System hat Donald Trump mit ins Amt verholfen.
Die USA sollten einen Blick ins Grundgesetz werfen – Oder?
Die Väter und Mütter unserer Verfassung haben die Gefahren eines solchen potenziell verzerrenden Verfahrens erkannt und die Unmittelbarkeit der Wahl, die jede Art von Eingriff in den Wählerwillen nach dem Zeitpunkt der Stimmabgabe verbietet, als einen von fünf Wahlrechtsgrundsätzen in Artikel 38 des Grundgesetzes festgeschrieben. Die vier weiteren sichern das grundsätzliche („allgemeine“) Wahlrecht der Bürger, die geheime Stimmabgabe, die freie Entscheidung des Wählers sowie die Gleichwertigkeit jeder Stimme zu. Damit ist das deutsche Wahlsystem aber alles andere als erklärt, auf eine ausführliche Beschreibung des Verfahrens zur Verteilung der Sitze mit dem Divisorverfahren mit Standardrundung von Sainte-Laguë und Bestimmung der Mandatsträger mit Überhangs- und Ausgleichsmandaten soll hier jedoch verzichtet werden. Wer tatsächlich daran Interesse hat, möge sich unter Angabe bevorzugter alkoholischer Getränke melden. Denn, wie „Der Spiegel“ schon 1997 in einem Artikel treffend feststellte –
„Wer sich im deutschen Wahlrecht ein bißchen auskennt und dies auch noch anderen Leuten kundtun will, kann sehr schnell sehr einsam werden. [..] Wohl nirgendwo ist das Wahlrecht so kompliziert wie in Deutschland, und deshalb ist es auch so gerecht.“
Letzterem muss allerdings in aller Deutlichkeit widersprochen werden, denn welchen Sinn hat ein kompliziertes Wahlsystem, wenn die Wähler, deren Willen die Wahl widerspiegeln soll, nicht wissen, was mit ihren Stimmen nach der Abgabe passiert? Man könnte wohl argumentieren, sie KÖNNTEN sich doch informieren, doch wie zuvor dargelegt, müsste man sich in diesem Fall wohl mit der verfassungsrechtlichen Frage befassen, mit wieviel Promille man die Wahlkabine höchstens betreten dürfte. Spaß beiseite, die Verfassungsmäßigkeit des derzeitigen Wahlrechts steht außer Frage, jedoch sollte es im Interesse der Politik sein, dass die Bürger tatsächlich wissen, für wen und was genau sie ihre Stimme abgeben. Ein einfacheres System wäre wirklich gerecht und demokratisch.
Zeit für eine Reform…
Wie es der Zufall will, sorgt nicht nur das derzeit komplizierte System selbst für Unverständnis beim Bürger, sondern auch die daraus entstandene Möglichkeit eines sogenannten „Mega-Bundestags“ (mit potenziell mehr als 700 Mitgliedern anstatt der Mindestzahl von 598; eine Anwendung des aktuellen Wahlrechts auf die Bundestagswahl 2009 hätte eine Sitzzahl von 671 ergeben), wie auch eine Petition des Bundes der Steuerzahler mit über 114.000 Unterschriften zeigt [1]. Dieses Problem ist nicht neu, sondern den politischen Parteien hinlänglich bekannt. Bereits im Dezember 2015 kritisierte Bundestagspräsident Norbert Lammert (CDU) den fehlenden Reformwillen der Parteien und mahnte dringend eine Wahlrechtsänderung an. Er forderte ein transparentes, ergo verständliches und nachvollziehbares Wahlrecht. [2] Bekanntlich ist seitdem wenig passiert. Die Unionsfraktion brachte den Vorschlag einer Begrenzung bei 630 Mandaten ein [3], den auch Lammert unterstützte [4], der die Unionsfraktion jedoch potenziell bevorteilen würde und auch deshalb verfassungswidrig wäre. Die SPD ihrerseits schlug Ende 2016 vor, die Sitzverteilung auf die Bundesländer nach abgegebenen Stimmen statt nach Bevölkerungsanteilen vorzunehmen (der Bundestag hätte danach aus 614 statt 631 Sitzen bestanden), jedoch ist auch bei diesem Modell die Verfassungsmäßigkeit unklar [5].
Vor einiger Zeit pflichtete Bundesverfassungsgerichtspräsident Andreas Voßkuhle in einem seiner seltenen Interviews Lammert bei und warnte eindringlich vor einem aufgeblähten Bundestag. Er könne die Sorgen der Parteien um mögliche Nachteile durch ein neues Wahlrecht zwar verstehen, dennoch sollte ein Konsens gefunden werden, um dem Interesse der Bürgerinnen und Bürger gerecht zu werden. [6] Was hier so nüchtern zitiert wird, birgt eine beachtliche politische Aussagekraft: Keine geringeren als die Präsidenten von zwei der drei obersten Staatsorgane der Bundesrepublik drängen zum Handeln. Der Bundestag wird sich nach der Wahl im September mit dem Wahlrecht beschäftigen müssen. Es wird also höchste Zeit, sich mit einer Reform zu befassen.
Bestandsaufnahme
Wie funktioniert das bundesdeutsche Wahlrecht bisher? An dieser Stelle kommt man um eine paar Sätze trockene Theorie leider nicht herum. Bekannt dürfte sein, dass jeder Bürger zwei Stimmen hat. Die sogenannte Erststimme bezieht sich ausschließlich auf den Wahlkreis, in dem sich je ein Kandidat bzw. eine Kandidatin der Parteien um das Wahlkreismandat bewirbt. Hier greift das Mehrheitswahlprinzip, das Mandat geht an die Kandidatur mit den meisten Stimmen, alle anderen Stimmen verfallen. Die Zweitstimme ist wiederum eine Parteistimme, sie wird, und dies ist wahrscheinlich den Wenigsten bewusst, für die Landesliste einer Partei abgegeben. Hier gilt das Verhältniswahlprinzip und damit jede Stimme. Es werden die Stimmen aller Landeslisten addiert, diese Stimmen entscheiden darüber, wie viele Sitze die einzelnen Parteien erhalten (sofern sie die Fünfprozenthürde überwinden). Nun wird nach dem zuvor erwähnten Verfahren mathematisch bestimmt, wie viele Sitze den Parteien jeweils in jedem der 16 Bundesländer zustehen. Die Sitze werden zuerst mit den gewählten Direktkandidaten besetzt, danach mit den Personen, die auf den zuvor von den Parteien aufgestellten Landeslisten stehen. Dadurch können „gescheiterte“ Wahlkreiskandidaten, aber auch Politiker, die nur über die Parteiliste kandidieren einen Sitz im Bundestag erhalten.
Durch dieses gemischte Wahlsystem kann es dazu kommen, dass die Sitzzahl erhöht werden muss, um eine „gerechte“ Verteilung auf Bundesländer und Parteien zu sichern. Entweder dadurch, dass eine Partei mehr Direktmandate erhält, als ihr Sitze zustehen, oder aber durch das Berechnungsverfahren, welches ein negatives Stimmgewicht verhindern soll. Es bestehen also zwei Probleme, zum einen die überfälligen Direktmandate in Verbindung mit den Listen und zum anderen das bundesländer-bedingte Berechnungsverfahren. Bereits dieses jetzige System ist ein solches, das darauf abzielt, Probleme zu lösen, und dadurch neue Probleme schafft.
Reformieren, aber wie?
Die Anforderungen an die Reform sind hoch. Die Sitzzahl-Erhöhung soll verringert oder eliminiert werden, gleichzeitig soll das neue Wahlrecht durch Vereinfachung möglichst verständlich gestaltet werden. Zusätzlich könnte die Gelegenheit genutzt werden, um die Politik wieder ansprechender zu gestalten, den Wahlkampf zu beleben und das Interesse der Bürger für Politik zu wecken, indem man ihnen mehr und vor allem transparenter Einfluss auf die Zusammensetzung des Bundestags gibt.
Die simpelste denkbare Veränderung (neben einer allerdings in der Umsetzung komplizierten Wahlkreisverringerung) wäre die Aufhebung des Länderprinzips. Bei genauer Betrachtung der Verrechnung der Zweitstimme wird deutlich, dass im September faktisch 16 Landeswahlen stattfinden und die Ergebnisse in einem komplizierten Verfahren verrechnet werden. Der historische Hintergrund liegt zweifellos in der föderalen Tradition der Bundesrepublik, jedoch gibt das Grundgesetz nicht ausdrücklich vor, dass bei der nationalen Wahl die Grenzen der Bundesländer eingehalten werden müssen. Die föderale Struktur drückt sich schließlich in der vertikalen Gewaltenteilung aus, die den Landesregierungen Aufgaben wie Schule, Polizei und weiteren zuschlägt und in der Institution des Bundesrates, die selbigen Regierungen Einfluss auf die Gesetzgebung des Bundes gibt. Somit gäbe es kein verfassungsrechtliches Hindernis, das System der Landeslisten zugunsten von einheitlichen Bundeslisten aufzugeben (Problematisch könnte sich lediglich die Listenaufstellung für CDU und CSU darstellen, die im Interesse eines bürgerfreundlichen Wahlrechts aber sicherlich eine Lösung finden würden). Das Problem der Überhangmandate würde massiv verringert, da es extreme Differenzen zwischen Erst- und Zweitstimme in Gesamtdeutschland bräuchte und nicht nur wie bisher in einem Bundesland. Der Charakter der Bundestagswahl als nationale Wahl würde zudem deutlich gestärkt.
Ob eine Reform in diese Richtung grundsätzlich auf Zuspruch trifft, ob und wie sie in der Realität umzusetzen wäre, wird sich in der bevorstehenden Debatte zeigen. Eine Schwierigkeit bei der Umsetzung soll an dieser Stelle jedoch schon behandelt werden: viele der Abgeordneten, die der Reform zustimmen müssen, verdanken dem alten System ihren Sitz im Parlament, haben sich in ihrem Landesverband um einen Listenplatz bemüht. Ob dieser auf möglichen Bundeslisten immer noch sicher ist, hängt jedoch von der genauen Ausgestaltung ab. Jedoch wären vor allem jene Abgeordneten tatsächlich betroffen, die ihr Mandat letztendlich der Erhöhung der Sitzzahl verdanken. Auf dem einen oder anderen Weg wird das Parlament mit der nächsten Reform den Abschied von einigen Kolleginnen und Kollegen zum September 2021 beschließen müssen. Hier gilt es für alle Parteien im Besonderen, sich selbst zu überwinden und das öffentliche Interesse dem Interesse der eigenen Partei vorzuziehen.
Weitere Möglichkeiten wären etwa die interne Kompensation von Überhangmandaten zulasten anderer Landeslisten, wie die Autoren von wahlrecht.de vorschlagen [7] (auch hier ist die Unionsfraktion wieder das Sorgenkind des Wahlrechts), oder noch verbesserte Berechnungsverfahren, die für weniger Überhang sorgen, wie etwa das u. a. vom Augsburger Mathematiker Friedrich Pukelsheim vorgeschlagene Modell [8].
Mut zur Veränderung!
Jeder dieser Reformvorschläge zielt jedoch nur auf einzelne problematische Aspekte des Wahlrechts ab, ist eher kosmetischer Natur. Es wäre einen Versuch wert „outside the box“ zu denken und Teile des Wahlrechts grundsätzlich neu zu denken, auch wenn dies bedeutet, bisher bestehende Grundsätze und Vorbehalte zu hinterfragen. Gerade beim Wahlrecht unserer repräsentativen Demokratie, also DER entscheidenden Schnittstelle zwischen Wahlvolk und Politik, sollte das Interesse der Bürgerinnen und Bürger die entscheidende Rolle spielen. Der Bundestag hat nach der Wahl im September, wie auch immer er zusammengesetzt sein mag, die Chance, ein modernes Wahlrecht zu schaffen, das den Interessen der Bürgerinnen und Bürger dieses Landes gerecht wird.
Lesenswert sind etwa auch die weiteren Verbesserungsvorschläge von wahlrecht.de [7], die visualisierte Anwendung verschiedener Wahlrechtssysteme auf Deutschland [9] und das Positionspapier des Vereins „Mehr Demokratie“ zur Wahlrechtsreform [10]
Das Magazin „Katapult“ mit Prof. Dr. Joachim Behnke war mit der Veröffentlichung etwas schneller, auch dort findet sich ein Artikel, der die Probleme des aktuellen Wahlrechts treffend erläutert und visualisiert [11].
[1] https://www.change.org/p/nein-zu-einem-xxl-bundestag
[2] http://www.faz.net/aktuell/politik/inland/lammert-dringt-auf-aenderung-des-wahlrechts-13988656.html
[3] https://www.cducsu.de/themen/innen-recht-sport-und-ehrenamt/bundestag-auf-630-abgeordnete-begrenzen
[7] http://www.wahlrecht.de/ueberhang/besseres.htm#vier
[8] https://www.math.uni-augsburg.de/htdocs/emeriti/pukelsheim/2012c.pdf
[10] https://www.mehr-demokratie.de/fileadmin/pdf/Positionen17_Reform_Bundestagswahlrecht.pdf
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